IL CICLO DI GESTIONE DELLA PERFORMANCE NEL D. LGS. 150/2009
PREMESSA
Il termine performance è uno dei più ricorrenti (compare circa 98 volte) nell’ambito del D. Legislativo 150/2009. Evidentemente è una delle parole chiave di questo decreto che palesa chiaramente una vocazione europea od internazionale e a riforme internazionali ed europee si ispira. Si ricordano, in particolare, USA: Government Performance and Results Act (1993), UK: Comprehensive Performance Assessment (Local Government Act 2003), France: Loi organique relative aux lois de finances LOLF (2001).Ma di detto decreto, su cui tutte le pubbliche amministrazioni hanno avviato ormai la propria riflessione, ed in particolare del ciclo di gestione della performance, non è possibile intendere la portata se non si parte da una breve riconsiderazione di ciò che è stata la riforma della Pubblica Amministrazione negli anni 90’
LA RIFORMA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE NEGLI ANNI 90’
Tre sono state le finalità fondamentali della riforma della Pubblica Amministrazione negli anni 90’ :
• accrescere l’efficienza delle amministrazioni pubbliche;
• razionalizzare il costo del lavoro;
• integrare gradualmente la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato.
Per favorire una maggiore funzionalizzazione, efficacia ed efficienza dell’ azione amministrativa si è innanzitutto distinto tra politica ed amministrazione, ed, in particolare, tra le funzioni di indirizzo e di programmazione degli obbiettivi, affidate a Governo, dalle funzioni di gestione e di razionalizzazione dei risultati, affidati alla burocrazia, intendendo, per tale ultima, un apparato tecnico dotato di compiti propri.
Pietre miliari sono state il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, e il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, contenente “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni dello Stato“, che hanno avvicinato il lavoro pubblico a quello privato, trasformando il rapporto di pubblico impiego in senso manageriale ed applicando ad esso le regole del diritto civile attraverso la cosiddetta contrattualizzazione del pubblico impiego. I rapporti di lavoro dei pubblici impiegati venivano conseguentemente regolati da contratti collettivi, recepiti da contratti individuali costitutivi del rapporto. Si è teso, altresì, a trasformare il dirigente in un “manager” moderno.
La dirigenza pubblica,in particolare, è stata oggetto di profonde riforme a partire dalla generale privatizzazione dell’impiego pubblico attuata col d.lgs. 3 febbraio 1993, nr. 29: in tale sede, in puntuale osservanza di quanto stabilito dalla legge delega (23 ottobre 1992, nr. 421), la dirigenza pubblica era stata suddivisa in due “fasce”, estendendosi la contrattualizzazione del rapporto d’impiego ai soli dirigenti sottordinati, e mantenendosi invece il rapporto di tipo pubblicistico per i dirigenti generali (ossia, per quelli dei livelli apicali). Con la legge 15 marzo 1997, nr. 59 (c.d. “legge Bassanini”) e il conseguente decreto attuativo (d.lgs. 31 marzo 1998, nr. 80) si era tornati al regime unitario, estendendosi anche ai dirigenti generali l’applicabilità della generale disciplina civilistica.
Venne introdotto lo spoil system che comunque non ha risolto ma in qualche modo rafforzato la dipendenza della classe dirigente dalla politica con riflessi non proprio positivi sulle casse stesse dello Stato ( si pensi al caso dei dirigenti cui non è confermato l’incarico e che continuano a percepire il trattamento economico in godimento, loro mantenuto per previsione normativa nel mentre le funzioni sono assegnate a nuovi dirigenti, anche estranei alla pubblica amministrazione, con un aggravio sul bilancio determinato dai nuovi trattamenti economici).
Vennero introdotte anche nuove forme di valutazione dell’operato dei dirigenti, fortemente incentrate sulla verifica dei risultati conseguiti e degli obiettivi raggiunti; in tale cornice si inseriva il nuovo modello della responsabilità dirigenziale, concepita come una responsabilità tipica e specifica del ruolo dirigenziale, ulteriore e aggiuntiva rispetto ad altre forme di responsabilità (civile, contabile, disciplinare etc.), nonché – soprattutto - sganciata dall’illegittimità degli atti e dei comportamenti posti in essere e strettamente connessa alla validità ed all’efficienza dell’attività gestionale svolta.
La legge 15 luglio 2002, nr. 145 (c.d. “legge Frattini”), è andata poi verso una parziale ripubblicizzazione del rapporto di lavoro della dirigenza pubblica.In particolare infatti all’articolo 19 prevedeva che gli incarichi dirigenziali venissero conferiti con un “provvedimento”, al quale “accede un contratto individuale”; mentre il contenuto di quest’ultimo è limitato alla disciplina del trattamento economico del dirigente, nel provvedimento di conferimento – ovvero in separato provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro competente – sono individuati “l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonché la durata dell’incarico” (laddove, nell’impianto originario tali elementi dovevano essere inseriti nel contratto di impiego).In questa legge la responsabilità dirigenziale dagli originari tre “livelli” di responsabilità (lieve, nel caso di risultati negativi o di mancato raggiungimento degli obiettivi; media, nel caso di grave inosservanza di direttive e di ripetuta valutazione negativa dei risultati dell’attività amministrativa; grave, nei casi di maggiore gravità) ha tipizzato due sole condotte che possono essere fonte di responsabilità: il mancato raggiungimento degli obiettivi e l’inosservanza di direttive (quest’ultima non più accompagnata dal requisito della gravità).
I criteri della valutazione dirigenziale venivano fissati poi dal D. lgs. 286/1999 , decreto sostanzialmente autoreferenziale nella sua formulazione in quanto non teneva conto da una parte dell’utenza esterna e dei livelli di qualità dei servizi ad essa resi e contemporaneamente non teneva conto della valutazione di tutti i dipendenti e delle strutture. Oggi invece è possibile asserire che il filo conduttore del ciclo della performance è proprio nel nesso che si costituisce tra il livello di soddisfazione dell’utenza e la stessa progressione economica e di carriera del dipendente pubblico.
IL D. LGS. 286/1999
All’art. 11 lettera c) e all’art. 17 della l. 59/97 (cosiddetta legge bassanini) venne prevista la delega per uno dei cardini della riforma degli anni 90’ concernente la riforma dei controlli interni che darà vita al decreto 286 e che si traduce nella introduzione della “cultura della valutazione” nel mondo delle amministrazioni pubbliche come necessario complemento della riforma del settore pubblico e più specificatamente della trasformazione dell’attività amministrativa in un servizio in favore della collettività. Per questo mutamento era necessario però che l’attività amministrativa fosse improntata a tecniche gestionali di sana amministrazione e assoggettata a valutazioni e misurazioni. La riforma dei sistemi di valutazione e controllo interno, introdotta con il dlgs 286 del 1999,:· operava una distinzione tra le varie attività di controllo interno, così da rispettare la linea di demarcazione tra attività di indirizzo politico, da un lato, e attività gestionale, dall’altro;· completava la riforma della dirigenza, favorendo la interrelazione tra valutazione dell’azione amministrativa e responsabilità dirigenziale per i risultati;· ostacolava la commistione tra controlli tradizionali, di tipo repressivo, finalizzati a garantire la regolarità e legittimità dell’agire amministrativo, e controlli di tipo valutativo, finalizzati ad ottimizzare la funzione amministrativa. Il decreto, pur mantenendosi coerente con i principi ispiratori del d. lgs. 29/93, ne ha superato i limiti ridefinendo l’articolazione dei controlli interni sia con riguardo ai contenuti sia in merito ai profili organizzativi così da giungere ad una corretta ed univoca attribuzione della responsabilità esecutiva delle diverse forme di controllo a distinte unità organizzative.Il Decreto legislativo 286/1999, in particolare all’articolo 1 prevedeva che le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati a:
Come rappresentato da Nadia Piratino e Bruno Dente in “ La parabola dei controlli interni nelle amministrazioni dello stato” già con il Governo Prodi si prefigura il superamento del decreto in questione in quanto “dal punto di vista sostanziale la missione del “sistema dei controlli” viene ridefinita in due direzioni: 1. in primo luogo il valore aggiunto da generare viene misurato direttamente sulla capacità di razionalizzare la spesa, migliorando l’efficienza economica delle amministrazioni pubbliche… omissis… certo è una missione molto diversa rispetto a quella di costituire strumenti per la modernizzazione della amministrazione che stava alla base del d.lgs.286/1999; in secondo luogo, e di fatto per la prima volta, si introduce direttamente un obiettivo di aumento della trasparenza e della accountability dell’amministrazione nel suo complesso; qui siamo in presenza di una “mutazione genetica” di grande rilevanza che tende a ridisegnare i controlli non come strumento di direzione nelle mani dei responsabili politici ed amministrativi, ma come garanzia nei confronti di stakeholders esterni o interni come il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Viene previsto, infatti,nella legge finanziaria 2008 (art.1, commi 67/74) un coinvolgimento diretto del circuito CTS/SECIN nei processi di razionalizzazione della spesa pubblica, e cioè nella spending review promossa dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con il supporto della Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica. Viene anche riaffermata la necessità di una stretta integrazione tra programma di governo, pianificazione strategica e programmazione finanziaria, e introduce come uno dei compiti fondamentali dei SECIN la valutazione ex post del raggiungimento degli obiettivi strategici “.
IL SUPERAMENTO DEL DECRETO 286/1999 DA PARTE DELLE NORME IN COMMENTO
La riforma Brunetta non riscrive integralmente il D. Lgs. 286/1999, ne abroga solo alcune disposizioni e solo a decorrere dalla istituzione dei nuovi organismi preposti alla gestione del ciclo della performance secondo quanto segue. Il riferimento esplicito a detto decreto è contenuto nell’articolo 30 comma 4 ove si dice che la Commissione di cui all’articolo 13 è costituita entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Gli Organismi indipendenti di cui all’articolo 14 sono costituiti entro il 30 aprile 2010. Fino alla loro costituzione continuano ad operare gli uffici e i soggetti preposti all’attività di valutazione e controllo strategico di cui all’articolo 6 del decreto legislativo n. 286 del 1999.In sede di prima attuazione del decreto, gli Organismi indipendenti di cui all’articolo 14 provvedono, entro il 30 settembre 2010, sulla base degli indirizzi della Commissione di cui all’articolo 13 a definire i sistemi di valutazione della performance di cui all’articolo 7 in modo da assicurarne la piena operatività a decorrere dal 1° gennaio 2011. La Commissione effettua il monitoraggio sui parametri e i modelli di riferimento dei predetti sistemi ai sensi dell’articolo 13, comma 6, lettera d). A decorrere dal 30 aprile 2010 sono abrogate le seguenti disposizioni del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286: a) il terzo periodo dell’articolo 1, comma 2, lettera a); b) l’articolo 1, comma 6; c) l’articolo 5; d) l’articolo 6, commi 2 e 3; e) l’articolo 11, comma 3. Art. 31 (Norme per gli Enti territoriali e il Servizio Sanitario Nazionale).
La riforma garantisce una migliore organizzazione del lavoro pubblico, assicura il progressivo miglioramento della qualità delle prestazioni erogate al pubblico, ottiene adeguati livelli di produttività del lavoro pubblico e riconosce finalmente i meriti e i demeriti dei dirigenti pubblici e del personale cercando di far proprie le best pracitices realizzate sul tema da altri Paesi. Principio ispiratore della riforma è la trasparenza intesa come accessibilità totale di tutte le informazioni concernenti l’organizzazione, gli andamenti gestionali, l’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali e dei risultati, l’attività di misurazione e valutazione, per consentire forme diffuse di controllo interno ed esterno (anche da parte del cittadino). La trasparenza, quindi, come veicolo per superare le asimmetrie informative passando da una cultura dei mezzi ad una cultura dei risultati con maggiore forza rispetto a quanto fatto con il D. Lgs. 286/1999.
MEMORANDUM D'INTESA SU LAVORO PUBBLICO E
RIORGANIZZAZIONE DELLE
AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (18 gennaio 2007)
Prima di passare
all’analisi del ciclo di gestione della performance ed al modo in cui per tal
via si affrontano le criticità trasmesse dal sistema pregresso pare opportuno
rammentare che in nuce le tematiche della riforma erano contenute già nel
memorandum siglato il 18 gennaio del 2007 dagli allora Ministri per le riforme e
l’innovazione nella Pubblica Amministrazione e dell’Economia e delle finanze
nonché dalle confederazioni sindacali laddove è previsto che “
L’adozione e la diffusione di un metodo fondato sulla fissazione di
obiettivi e sulla misurazione dei risultati dell'azione amministrativa possono
e devono costituire la base dell'intero impianto di riorganizzazione della PA.
La misurazione dei servizi in tutte le amministrazioni, deve divenire lo
strumento con cui valutare il conseguimento degli obiettivi delle azioni
amministrative, fissati in termini sia di realizzazioni, sia di effetti sul
benessere dei cittadini. Deve essere la base e il riferimento oggettivo per la
valutazione della dirigenza. Si tratta di produrre e pubblicizzare informazione
di qualità, in via continuativa, sui risultati effettivamente conseguiti, anche
sulla base di indagini sulla percezione degli utenti. … omissis….. La dirigenza
deve essere valutata coniugando le disposizioni normative e contrattuali
vigenti, prendendo a riferimento la misurazione dei servizi, i parametri di
capacità manageriale, nonché i risultati conseguiti valutati, con l’ausilio di
appositi nuclei, secondo modalità previste dal CCNL, dai livelli funzionali
dirigenziali superiori. Il sistema di incentivazione della dirigenza sarà
legato alla verifica della relazione fra le risorse disponibili utilizzate
(strumentali e umane) e realizzazioni ed effetti in termini di servizi,
rispetto a obiettivi prefissati. La valutazione del personale con posizione
organizzativa seguirà simili criteri, in analogia a quanto previsto in alcuni
comparti di contrattazione, superando rigide definizioni legislative. Nel
quadro dei contratti collettivi, all’introduzione di questi criteri saranno
affiancate l’attribuzione alla dirigenza di effettivi poteri di gestione del
personale e la previsione di adeguati sistemi di garanzia, nell’ambito del
sistema di relazioni sindacali.”
IN PARTICOLARE, IL CONTROLLO DI REGOLARITÀ AMMINISTRATIVO CONTABILE
Su questa prima tipologia di controlli che sembra essere trascurata dalla riforma Brunetta che ha insistito poi sulle altre tre modalità di controlli sopra individuate, ci piace riportare il passaggio che segue tratto da un contributo del dott. Domenico Mastroianni Ispettore generale capo di finanza “La validità del controllo amministrativo-contabile in un sistema integrato di controlli” nell’ambito di un workshop tenutosi il 3 marzo 2010 ed intitolato “LA SINERGIA DEI CONTROLLI” che serve anche a fare intravvedere i nessi che intercorrono tra la riforma Brunetta e la nuova legge di riforma del Bilancio 196/2009 “Nel corso degli ultimi quindici anni, il processo di riforma dell’Amministrazione – sempre più indirizzata al raggiungimento degli obiettivi e alla valorizzazione della responsabilità dirigenziale – ha reso necessaria la previsione di ulteriori forme di controllo, orientate alla valutazione dei risultati (controllo di gestione, valutazione della dirigenza, valutazione e controllo strategico) e affidate a nuovi organismi, istituiti ad hoc (uffici di controllo interno, nuclei di valutazione). In tale contesto, il controllo della Ragioneria generale dello Stato è divenuto parte di un più ampio sistema di controlli interni, che si è nel tempo sviluppato, anche per rispondere alla necessità di avere una compiuta conoscenza dei fatti pubblici e di assicurare una maggiore efficienza dei servizi: da qui, l’attuazione di politiche di monitoraggio e l’adozione di un’attività di spending review, da intendersi come un processo costante di analisi e di revisione della spesa, in funzione delle “missioni” che il Parlamento affida alle Amministrazioni. Ritengo opportuno segnalare un primo tema di riflessione circa il rapporto tra il controllo di regolarità amministrativo-contabile, tradizionalmente svolto dalla Ragioneria, e gli altri controlli interni, da ultimo al centro di importanti modifiche ad opera della legge n. 15/2009. Il processo di riforma dell’Amministrazione pubblica, che prevede lo sviluppo di forme di controllo orientate alla valutazione dei risultati, conserva l’attualità e riconosce il ruolo rilevante del controllo di regolarità amministrativo-contabile. La legge n.196/2009, di contabilità e finanza pubblica, ha previsto infatti il potenziamento del sistema dei controlli di ragioneria e del programma di analisi e valutazione della spesa. In particolare, l’art. 49 della legge 196, prevede la riforma del controllo di regolarità amministrativa e contabile di cui all’art. 1, comma 1, lettera a) e all’art. 2 del decreto legislativo n. 286/1999 e individua i princìpi e criteri direttivi, tra cui: 1) il potenziamento delle strutture e degli strumenti di controllo e monitoraggio della Ragioneria generale dello Stato; 2) la condivisione tra RGS, gli Organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all’art. 14 del decreto legislativo n. 150/2009 e gli Uffici di statistica dei diversi Ministeri delle relative banche dati; 3) il riordino del sistema dei controlli preventivi e successivi e la loro semplificazione e razionalizzazione; Ricordo brevemente che il decreto legislativo n. 286/1999 ha collocato il controllo di regolarità amministrativo-contabile tra gli strumenti che, nel loro insieme, permettono di verificare e valutare l’attività amministrativa sotto i profili della legittimità, dell’economicità e dell’efficienza. Gli aspetti rilevanti di questo controllo sono tre. Il primo consiste nella netta “distinzione di ruoli” tra verifiche di regolarità amministrativa e contabile, da una parte, e controlli strategici e di gestione, dall’altra. Lo scopo della distinzione è quello di conferire autonomia e separata evidenza all’esigenza di garantire il rispetto delle regole contabili e finanziarie, delle regole - cioè - che discendono sia dalla politica di bilancio a livello nazionale, sia dal rispetto dei vincoli comunitari, e che rappresentano - perciò - la cornice all’interno della quale le amministrazioni, a tutti i livelli di governo, sono chiamate a muoversi. Occorre, però, anche sottolineare che la distinzione dei ruoli delle due forme di controllo non fa venir meno l’esigenza di integrazione all’interno di un unico sistema. Ne è conferma il fatto che la legge n. 15/2009 (art. 4, comma 2, lettera f) abbia disposto che il previsto Organismo di valutazione operi in collaborazione con il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, che è in grado di fornire un’attendibile base informativa tramite la raccolta e la gestione dei dati contabili e, inoltre, il citato art. 49, comma 1, lettera b) della legge 196/2009 prevede la condivisione delle relative banche dati, tra RGS e Organismi indipendenti di valutazione della performance. Infatti, possiamo affermare che i processi di valutazione dei risultati si fondano su un sistema informativo, costituito da dati essenzialmente contabili, la cui attendibilità viene assicurata proprio dal controllo di regolarità amministrativo-contabile. Il secondo aspetto attiene alla funzione del controllo di regolarità. Mentre i controlli interni, sia pure “riorientati” alla luce delle modifiche dettate dalla legge n. 15/2009, sono pur sempre “direzionali” e, cioè, strumentali ai poteri di “governo” delle amministrazioni, il controllo di regolarità amministrativo-contabile ha una diversa funzione, che è quella di garantire il pieno rispetto delle regole, delle tecniche, delle procedure e dei metodi di gestione contabile, in relazione alla necessità, sempre più avvertita, di realizzare processi trasparenti. Il terzo è quello per cui le verifiche di regolarità debbono rispettare, in quanto applicabili, i principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini e dai collegi professionali. Ciò comporta un nuovo modo di concepire la gestione amministrativa: non più considerata alla stregua di meri adempimenti burocratico-formali, ma intesa al raggiungimento di obiettivi e risultati. In tal senso, il richiamo alla nozione di “revisione” arricchisce il contenuto dei controlli di regolarità, che non è soltanto un controllo sulla legittimità dell’atto, ma soprattutto un controllo sulla regolarità e correttezza delle procedure.
DEFINIZIONE DELLA PERFORMANCE
Nel tentativo di dare una definizione di base di performance possiamo provare a definirla come il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un soggetto (sistema, organizzazione, unità organizzativa, team, singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita. Trattasi di concetto che l’aziendalistica pubblica definisce complesso e multidimensionale stanti da una parte la sua ampiezza ( input , output ,outcome intermedi e finali) e dall’altra la sua profondità (società,organizzazioni,politiche,programmi,individui,gruppi). Più che di performance al singolare bisogna parlare come fa la legge Brunetta di performance al plurale: questa è l’ottica in cui si muove la legge Brunetta.
MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE
Sul piano generale “misurare” significa determinare la misura e cioè il rapporto tra una grandezza ed un’altra ad essa omogenea, scelta convenzionalmente come unità. Riguarda elementi certi e oggettivi (esempio di misurazione:. costo di un accertamento diagnostico200€; unità di misura €) , valutare, invece, significa assegnare un valore a qualcosa. Si basa su una misurazione ma contiene elementi soggettivi di giudizio e apprezzamento (implica un sistema di valori, preferenze) (esempio di misurazione:. costo di una risonanza magnetica 200€; tale valore denota un miglioramento dell’efficienza produttiva (confronto con valore programmato o valore storico, ecc.). Date queste premesse sul piano generale , misurare le performance significa: fissare degli obiettivi,stabilire delle grandezze, cioè degli indicatori che siano specchio fedele degli stessi,rilevare sistematicamente (ad intervalli di tempo definiti) il valore degli indicatori in base a criteri oggettivi. Valutare le performance significa: interpretare il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato ottenuto) e argomentare quanto, come e perché tale contributo abbia inciso sul livello di raggiungimento delle finalità dell’organizzazione. All’esito della misurazione, dunque, viene attribuito un valore alla performance e quindi effettuata una valutazione con inserimento di elementi soggettivi di apprezzamento e di giudizio.
Il titolo II del decreto Brunetta si occupa, in attuazione della delega
contenuta nella legge 4 marzo 2009 n 15, delle materie relative alla
misurazione, valutazione e trasparenza della performance nell'ottica
incentivante di un'attività amministrativa rivolta al perseguimento dei
risultati ed al miglioramento dei servizi e delle prestazioni.
In tale prospettiva, l'art. 2 del D.Lgs. n. 150 del 2009, nel delineare la
finalità di assicurare elevati standard qualitativi dei servizi, individua,
quale strumento per il perseguimento dell'obiettivo, la valorizzazione dei
risultati e della performance individuale e organizzativa.
L'art. 3 individua i principi informatori del sistema di misurazione e
valutazione della performance.
I PRINCIPI ISPIRATORI DELLA PERFORMANCE (art. 3 )
La misurazione e la valutazione della performance sono volte al
miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni
pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la
valorizzazione del merito e l'erogazione dei premi per i risultati perseguiti
dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di
diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle
risorse impiegate per il loro perseguimento. In primo luogo, detta valutazione
deve abbracciare sia l'organizzazione amministrativa nel suo complesso, sia le
singole unità organizzative ed i centri di resposnabilità sia, infine, i
singoli dipendenti pubblici, nel rispetto dei criteri che saranno definiti
dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13.
In secondo luogo, deve essere garantita la trasparenza in ordine alle informazioni
che riguardano la misurazione e valutazione della performance.
Al centro dei criteri di valutazione della performance deve essere posto
l'indice di soddisfazione del destinatario dei servizi e dunque il cittadino.
Ogni incentivo economico connesso al merito può essere concesso al pubblico
dipendente solo sulla base dei nuovi criteri di valutazione della performance.
Il Capo II del Titolo II disciplina, poi, il ciclo di gestione della
performance.
IL CICLO DI GESTIONE DELLA PERFORMANCE
Il ciclo di gestione della performance si articola in:
Il ciclo di gestione della performance si articola, dunque, nelle fasi
della programmazione, della pianificazione, del monitoraggio, della valutazione
e misurazione, con esito finale nella premialità e nella rendicontazione alla
PA e ai cittadini.
L'art. 4, comma 2 lettera a prevede, in tale prospettiva, la definizione e
assegnazione degli obiettivi, dei valori attesi di risultato con i rispettivi
indicatori. Seguono la fase dell'assegnazione delle risorse necessarie, la
valutazione e l'erogazione di incentivi economici conseguenti alle valutazioni.
Il ciclo di gestione della performance si conclude con la rendicontazione dei
risultati nei confronti degli organi di indirizzo politico amministrativo e nei
confronti dei destinatari dei servizi.e’ importante sottolineare la coerenza
che deve comunque esserci tra obiettivi di performance ed obiettivi di bilancio
nell’ottica peraltro del nuovo bilancio per missioni e programmi che dovrebbe
anche su questo versante garantire una maggiore flessibilità. E’ previsto,
peraltro, un monitoraggio in corso di esercizio in relazione alle prime due
fasi di definizione degli obiettivi e di collegamento tra obiettivi e risorse
che è riconducibile alla fase di definizione dell’indirizzo strategico di cui
al D. Lgs. 286/1999.
Gli obiettivi sono programmati su base triennale e definiti, prima dell'inizio del rispettivo esercizio, dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici dell'amministrazione che, a loro volta, consultano i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative.
Gli obiettivi sono definiti in coerenza con quelli di bilancio e il loro conseguimento costituisce condizione per l'erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa.
Gli obiettivi debbono essere pertinenti ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell'amministrazione; devono essere precisi e misurabili, riferibili normalmente ad un periodo annuale, comparabili con il trend di produttività del triennio precedente.Queste caratteristiche sono state oggetto di forti critiche da parte dei primi commentatori del decreto significandosene le rigidità ed univocità a fronte della pluralità e diversificazione delle attività poste in essere dalle Pubbliche Amministrazioni.
Gli organi di indirizzo politico amministrativo, con il supporto dei dirigenti, verificano in itinere l'andamento delle performance rispetto agli obiettivi e, se necessario, effettuano interventi correttivi in corso di esercizio.Gli organi di indirizzo politico amministrativo si avvalgono delle competenze dei sistemi di controllo di gestione presenti nell'amministrazione. Anche i dirigenti sono chiamati alla verifica di andamento della performance con un inserimento di figure gestionali in ambito strategico che ha fatto discutere.
Le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale.
La misurazione e la valutazione delle performance è svolta:
Il Sistema di misurazione e valutazione della performance individua:
La valutazione
della performance ha cadenza annuale e viene effettuata:
dal costituendo Organismo Indipendente di Valutazione della performance di cui
ogni amministrazione dovrà dotarsi (cfr. l'art. 14);
dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle
amministrazioni pubbliche, con funzioni di indirizzo e coordinamento
dell'attività di valutazione della performance in tutte le amministrazioni pubbliche
(cfr l'art. 13);
dai singoli dirigenti delle unità organizzative interessate dal ciclo della
performance (cfr. l'art. 39).Peraltro, il ciclo di misurazione della
performance deve essere regolamentato con provvedimento da assumersi da parte
di ciascuna amministrazione denominato dal Decreto: "sistema di
misurazione e valutazione"; detto sistema dovrà individuare le fasi, i
tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione
e valutazione della performance.
Il Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa concerne:
Deve anche
sottolinearsi come il processo di misurazione e valutazione non ha ad oggetto
solo le prestazioni individuali ma anche l'organizzazione.
Con riferimento alla valutazione dell'organizzazione essa deve incentrarsi sui
seguenti indicatori:
l'attuazione delle politiche attivate per la soddisfazione dei bisogni della
collettività;
il grado di attuazione dei piani e dei programmi;
la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari dei servizi anche
attraverso modalità interattive;
la modernizzazione dell'organizzazione e delle competenze professionali;
lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini;
l'efficienza nell'uso delle risorse;
la qualità e quantità delle prestazioni;
il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità.
La misurazione e la valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata:
La misurazione e la valutazione svolte dai dirigenti sulla performance individuale del personale sono collegate:
Nella valutazione di performance
individuale non sono considerati i periodi di congedo di maternità, di
paternità e parentale. L'art. 9, con riferimento alla valutazione individuale,
distingue i dirigenti, il personale responsabile di unità organizzative e gli
altri dipendenti.
I dirigenti debbono essere valutati sulla base degli indicatori della
performance della propria unità organizzativa e con riferimento al contributo
dato alla performance della struttura di riferimento. Particolarmente
significativo è il rilievo, ai fini della valutazione della performance del
dirigente, della sua capacità di valutazione dei dipendenti dell'unità
organizzativa attraverso un'adeguata differenziazione dei giudizi. Costituiscono
ulteriori parametri di valutazione, il raggiungimento degli obiettivi
individuali e le competenze manageriali e professionali dimostrate.
I restanti dipendenti pubblici debbono essere valutati sulla base del
raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo e/o individuali considerando,
in particolare, la qualità del contributo assicurato alla performance
dell'unità organizzativa di appartenenza. D’interesse è anche la previsione di
cui al comma 5 dell’articolo 14 che così recita : l'Organismo indipendente di
valutazione della performance, sulla base di appositi modelli forniti dalla
Commissione di cui all'articolo 13, cura annualmente la realizzazione di
indagini sul personale dipendente volte a rilevare il livello di benessere
organizzativo e il grado di condivisione del sistema di valutazione nonche' la
rilevazione della valutazione del proprio superiore gerarchico da parte del
personale, e ne riferisce alla predetta Commissione. Non è però chiaro chi
valuta il dirigente soprattutto stante l’abrogazione dell’articolo 5 del D.
Lgs. 286/1999. Nell’articolo 19 al comma 1 è previsto che in ogni
amministrazione, l'Organismo indipendente, sulla base dei livelli di
performance attribuiti ai valutati secondo il sistema di valutazione di cui al
Titolo II del decreto, compila una graduatoria delle valutazioni individuali
del personale dirigenziale, distinto per livello generale e non, e del
personale non dirigenziale. Inoltre l’articolo 41 modifica l’articolo 21 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, secondo quanto segue : a) il
comma 1 e' sostituito dal seguente: «1. Il mancato raggiungimento degli
obiettivi accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione di cui
al Titolo II del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n.
15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni ovvero l'inosservanza
delle direttive imputabili al dirigente comportano, previa contestazione e
ferma restando l'eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina
contenuta nel contratto collettivo, l'impossibilità di rinnovo dello stesso
incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l'amministrazione
può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del
contraddittorio, revocare l'incarico collocando il dirigente a disposizione dei
ruoli di cui all'articolo 23 ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le
disposizioni del contratto collettivo.»; b) dopo il comma 1, e' inserito
il seguente: «1-bis. Al di fuori dei casi di cui al comma 1, al
dirigente nei confronti del quale sia stata accertata, previa contestazione e
nel rispetto del principio del contraddittorio secondo le procedure previste
dalla legge e dai contratti collettivi nazionali, la colpevole violazione del
dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri
uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall'amministrazione,
conformemente agli indirizzi deliberati dalla Commissione di cui all'articolo
13 del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza
delle pubbliche amministrazioni, la retribuzione di risultato e' decurtata,
sentito il Comitato dei garanti, in relazione alla gravità della violazione di
una quota fino all'ottanta per cento.». Il dirigente pubblico è quindi soggetto
a continua valutazione al solo buon esito della quale potrà esercitare le sue
competenze ed il suo ruolo. Si evolve dunque la nozione di responsabilità
dirigenziale quale precedentemente richiamata in connessione con la legge
145/2002.I dirigenti effettuano effettuano la valutazione del personale
assegnato ai propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini
della progressione economica e tra le aree, nonche' della corresponsione di
indennità e premi incentivanti. La carenza principale del decreto sotto questo
profilo è nel mancato collegamento del profilo individuale a quello organizzativo.E’
come se più che guardare allo sforzo della squadra per il raggiungimento di un
obiettivo comune a molti, si guardasse al singolo ed alla sua prestazione
individuale. Si crea un vincolo netto tra rispetto del procedimento di
valutazione ed erogazione dell’incentivo economico collegato alla performance
per cui l’attribuzione selettiva degli incentivi passa attraverso la
graduatoria delle selezioni individuali.
Nel processo di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale delle amministrazioni pubbliche intervengono:
Ogni amministrazione ha l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale in apposita sezione di facile accesso e consultazione, e denominata: «Trasparenza, valutazione e merito»:
Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e l'integrità, da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per garantire:
Le amministrazioni pubbliche garantiscono la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance.
La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche.
Ai fini della riduzione del costo dei servizi, dell'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché del conseguente risparmio sul costo del lavoro, le pubbliche amministrazioni provvedono annualmente ad individuare i servizi erogati, agli utenti sia finali che intermedi.
Le amministrazioni provvedono alla contabilizzazione dei costi e all'evidenziazione dei costi effettivi e di quelli imputati al personale per ogni servizio erogato, nonché al monitoraggio del loro andamento nel tempo, pubblicando i relativi dati sui propri siti istituzionali.
Al fine di rendere effettivi i principi di trasparenza, le pubbliche amministrazioni provvedono a dare attuazione agli adempimenti relativi alla posta elettronica certificata.
Nell'ambito del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità sono specificate le modalità, i tempi di attuazione, le risorse dedicate e gli strumenti di verifica dell'efficacia delle iniziative.
In caso di mancata adozione e realizzazione del Programma triennale per la trasparenza e l'integrità o di mancato assolvimento degli obblighi di pubblicazione sul sito istituzionale è vietata l'erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti.
Il Piano della
performance - documento programmatico triennale che individua
indirizzi, obiettivi strategici ed operativi e definisce gli indicatori per la
misurazione e la valutazione della performance dell'amministrazione, nonché gli
obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori - va
adottato entro il 31 gennaio.
La Relazione sulla performance - che evidenzia, a consuntivo
dell'anno, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai
singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali
scostamenti, e il bilancio di genere realizzato - va adottata entro il
30 giugno.La validazione della Relazione sulla performance è
condizione inderogabile per l'accesso agli strumenti per premiare il merito.
Sia il Piano sia la Relazione devono essere immediatamente trasmessi alla
Commissione e al Ministero dell'economia e delle finanze.
Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performance alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell'ambito di apposite giornate della trasparenza.Per le amministrazioni dello Stato il Piano della performance contiene la direttiva annuale del Ministro. In caso di mancata adozione del Piano della performance, le amministrazioni pubbliche non possono erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano, per omissione o inerzia nell'adempimento dei propri compiti, e non possono procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati.